养老保险改革打破旧保险思路

近日来，与养老保险制度相关的争议在一度沉寂后又再起波澜。这个议题因为与民众的切身利益相关，所以一时间坊间网上议论纷纷，尤其是“延迟退休年龄”的议论更是搅动人心。

国务院副总理马凯说中国社保缴费率“偏高”。而新华社报道说“全球排名第一”，这个说法未必准确，但也有一定道理。

实际上，如果把“五险一金”都计算在内，企业和个人的缴费率简单相加高达60%上下，其中尤以养老保险缴费率28%为全球之最。同时，按现行政策，实际上越是低收入群体，缴费金额占工资的比例就越高。然而，缴费率高，退休人员养老金的工资替代率却不高。拿到国际上作比较，可能又是较低的。这是什么原因呢？

究其原委，高缴费率主要是中国养老保险制度的先天不足造成的。20世纪90年代的养老保险制度改革，是在多数退休人员当时已经领不到养老金的背景下签订的“城下之盟”。改革前的劳动保险制度，企业职工不用缴费，由企业自行负担本企业职工的退休金。改革后，企业单位和职工双方都向政府的养老保险机构缴费，然后由养老保险机构来社会化地统一支付养老金。但是，改革前已经退休和已经参加工作的企业职工（分别称为“老人”和“中人”）怎么办呢？他们已经没有时间和能力再补上之前的缴费了。所以，政策上就有了“视同缴费”的规定。

一直以来，养老保险基金中的这一缺口始终没有补上。改革后的新制度运行伊始，把所有的收费，包括企业和个人缴纳的全部支付出去都还不够，这就有了“缺口”和“空账”两大问题，这也是养老保险基金的账怎么也做不平的真相。

鉴于上述情形，现在政府确实需要拿出解决问题的办法来。但如果只在“保险”的框框内做精算，在保险费缴纳和保险金支付上做文章，包括采取延迟退休年龄或领取养老金的年龄这种办法，可以说都是找不到出路的。

保险精算是以投保金额、投资回报和给付金额为基础来进行计算的，最终给付的是一个确定的金额。因为所有的影响因素都相对确定，因而容易计算也容易兑现。但是社会保险保障的是基本生活水平，这个影响因素是不确定的，譬如物价上涨就很难预估。但对政府而言，又是不能不兑现的基本职责。加上“少子”、“老龄化”趋势的作用，缴费的人越来越少；而国际上的金融形势又比较险恶，投资回报难以确保。所以，要考虑养老的问题，必须首先跳出保险的框框。

应该看到，养老的问题是社会分配的问题。从宏观层次看，养老问题的解决取决于两个因素：一是中国社会生产的社会财富能有多大规模；二是这些社会财富将怎么分配，而社会保险只是其中的分配手段之一。2012年，国际劳工组织通过了《社会保护底限建议书》，强调要保护弱势群体，要以社会转移（转移支付）和社会服务来达到目标。所以，中国的养老保障改革可能要打破迄今为止对“保险思维”的路径依赖。

现在相关的改革目标有二：一是要减轻企业和个人当前的经济负担，二是要使养老保障制度可持续。简言之，可采取的改革方案是：

其一，将养老保险制度的模式确定为现收现付，标准可对应工资替代率，并且实现全国统筹。

其二，用其他形式的公共资产，譬如国有资产，填补养老保险基金的缺口。政府对养老保险的责任，在《社会保险法》中已有明确规定，目前应该尽快有个明确而又可行的办法。

其三，工资水平在一定金额以下的低收入的劳动者，可以不参加养老保险，将来进入老年阶段后可享受国家补贴（不是新事物，现在的城乡居保本质上就是国家补贴）。

其四，尽快实施可在税前列支的个人养老储蓄账户制度，政府确保其利率至少相当于国债。

其五，大力发展养老服务业，并且要保证老人在部分失能和完全失能情况下有尊严、无痛苦地度过晚年，目前可以从对完全失能老人的长期照护入手取得突破。