2023两会关于完善农民工生育保险政策的提案

孙洁委员：制订农民工生育保险条例 保护女性职工权益

关于完善农民工生育保险政策的提案

农民工问题是当今社会的一个热点问题，其社会保障、就业、子女教育、住房等都广受关注。但是其中对女性农民工，其社会保障权益保护目前仍存在不少空白，尤其是生育保险问题至今没有得到足够的关心和注意。生育保险是通过国家立法规定，在劳动者因生育子女而导致劳动力暂时中断时，由国家和社会及时给予物质帮助的一项社会保险制度。我国生育保险待遇主要包括两项。一是生育津贴，用于保障女职工产假期间的基本生活需要;二是生育医疗待遇，用于保障女职工怀孕、分娩期间以及职工实施节育手术时的基本医疗保健需要。在五项社会保险项目中，生育保险的覆盖群体相对较小，国家统计局发布《2022年农民工监测调查报告》称，2022 年度全国外出农民工1.66亿人，仍以青年男性为主，女性农民工占其中30%左右。这些女性农民工里已婚育龄妇女和准备结婚生育的占绝大多数，她们迫切期待用人单位能保障自己的生育保险权益。因此，保护农民工特别是女性农民工的合法权益，对促进社会公平与和谐发展具有重要意义。

根据对历年《全国农民工监测调查报告》进行的分析，农民工生育保险参保率2008年为2%，2009年为2.4%，2010年2.9%，2011年为5.6%，2012年6.1%，2022年6.6%。与工伤保险参保情况相比，很多地方参加生育保险的职工人数只占工伤保险参保人数的20%左右，且生育保险参保的人员绝大部分为国有、集体企业职工。由此可见私营企业职工，特别是女性农民工的生育保险权益根本没有得到保障。相关调研与访谈结果显示，女性农民工参与生育保险意愿较强，但却不了解生育保险。而最为关键的因素是企业参与生育保险率低。企业是提供生育保险的主要途径，根据个案参与生育保险率低的情况可知，绝大多数企业并没有参与生育保险，也没有为女职工、尤其是女性农民工提供生育保险这一保障。

究其原因，第一，女性农民工自身素质比较低，对生育保险的认识不够。第二，制度宣传的缺乏。大部分女性农民工不了解生育保险，更有人完全没有听说过生育保险，政府及相关机构也没有建立一个完善的宣传体制，导致了生育保险在女性农民工以及企业中大面积的空白。第三，企业利益与生育保险的冲突，使大部分企业逃避为女性农民工提供生育保险。企业对社会保险缺乏正确的认识，认为社会保险制度会增加其生产成本，为了避免女职工孕、产、哺乳期，有的企业甚至只招收19岁-25岁未婚未育的女性农民工。第四，女性农民工的收入低也在一定程度上影响了其参与生育保险的意愿。职工参与社会保险需要与企业共同分担保险费用，而由于女性农民工自身收入不高，她们不愿意在工资中拿出一部分的钱来作为社会保险的费用。

但从深层分析，国家对生育保险立法的缺位和企业对《企业职工生育保险试行办法》的适用对象的理解有偏差。

首先，在全国范围内适用的生育保险法规较之其他四项保险少得多。根据《中华人民共和国劳动人事法规全书》(2009)，在全国范围内适用的社会保险综合性的法规有8个，养老保险的专门法规有30个，医疗保险的法规有13个，工伤保险的专门法规有20个，失业保险的专门法规有13个，而生育保险的专门法规仅有两个，即《企业职工生育保险试行办法》(1994)和《劳动和社会保障部办公厅关于生育保险覆盖范围的复函》(2006)在一些综合性的社会保险法规中，也缺乏对生育保险的规定。《劳动和社会保障部等关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》(2001)也只是规定了对养老保险关系、失业保险关系和医疗保险关系的处理;《中国人民解放军军人配偶随军未就业期间社会保险暂行办法》(2003)规定了军人配偶随军未就业期间可以享受基本生活补贴和养老、医疗个人账户补贴待遇，却对生育保险补贴未作规定。

其次，生育保险制度立法层次低，试行期过长。在《社会保险法》颁布之前，《企业职工生育保险试行办法》(1994)的立法层次是部门规章。而养老保险、医疗保险、失业保险及工伤保险均有国务院行政立法层次的决定或条例作为执法的依据。因此，生育保险在我国整个社会保险制度的政策制定与法制建设中最为滞后。由于生育保险法规的立法层次低，试行期过长，各地方在适用生育保险的法规时，都结合“本地区的实际情况”制定了生育保险的规定或办法，导致《企业职工生育保险试行办法》被虚化。在这些生育保险的规定或办法中，存在着少数大中城市将包括农民工在内的流动妇女这一特殊群体排除在生育保险制度之外的现象。

第三，生育保险缺乏强制性。自1994年颁发的《企业职工生育保险试行办法》之后，劳动部在1999年颁发的《社会保险征缴暂行条例》规定了基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费的征缴，而没有规定生育保险费的征缴与征缴方式。正式因为没有一个强有力的法律或法规规范，生育保险的覆盖面扩大、参保人的增加和基金的征缴都出现疲软现象。

2010年10月通过、2011年7月1日起开始施行的《中华人民共和国社会保险法》，已经从全国立法的层面将流动妇女纳入生育保险覆盖的范围。社会保险法第五十三条规定：“职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。”与《企业职工生育保险试行办法》第二条“本办法适用于城镇企业及其职工”相比，社会保险法第五十三条去掉了“城镇企业”的字样。

政策建议

首先，政府要充分重视女性农民工的生育保险，并且要进一步的完善相关的政策体系，尽快制订《企业职工生育保险条例》。其内容应当包括：第一，强化生育保险的地位。生育作为女性特有的生理机能，应得到社会更好尊重，强化生育保险的地位就是其应有之义。生育保险应和养老保险与工伤保险一样进行监管，强化政府对生育保险的监管职责，捍卫女性应有的人权和社会权利。第二，扩大生育保险覆盖范围。政府应制定政策逐步将非正规就业的妇女，以及各种非公有制企业、集体企业、个体工商户、乡镇企业中的从业女性均纳入到保险范围之中。第三，确定合理的生育保险缴费率，扶持“小微”企业。在一定程度上减轻企业负担，并可适当的采取奖励制度，支持和鼓励企业为女职工提供生育保险。

其次，强化用工单位参与生育保险意识。用工单位应依法参加生育保险，建立和完善各项规章制度，特别要注意保护女职工权益，要把女职工的特殊劳动保护规定写进用人单位的规章制度中。运用惩罚和奖励杠杆，促使用工参与生育保险。

最后，要增强女性农民工维权意识。加大生育保险法律法规宣传力度，营造出尊重妇女，积极参与生育保险的社会氛围。政府应通过多种手段，宣传生育保险，尤其要在“小微”企业中加大宣传力度。与此同时，应开设公布女职工维权法律咨询和投诉举报平台，增强女性农民工主动参与意识，使广大女性农民工了解自身享有的受法律保护的社会权利。

(提案人：全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长 孙洁)